Observatório Social do Brasil

A Administração Pública deve valorizar a identificação de riscos na aquisição de bens e serviços e na celebração de convênios e adotar controles internos mais efetivos para melhorar a gestão, coibir fraudes e desvios de recursos. A recomendação é uma espécie de  síntese das palestras dos três auditores federais de controle externo do Tribunal de Contas da União (TCU) que abordaram a gestão de riscos e os mecanismos de controle dos convênios e das licitações e contratos, além da estrutura e a atuação ideais dos órgãos de controle interno do Poder Público, na tarde de terça-feira (29/4), em Florianópolis. A programação integrou mais uma edição do “Diálogo Público”, promovido pelo TCU com a parceria do Tribunal de Contas de Santa Catarina (TCE/SC) e da Federação Catarinense de Municípios (Fecam).

Com a proposta de promover a melhoria da governança pública e ajudar os gestores a implantar medidas preventivas para evitar irregularidades, o evento teve início pela manhã e reuniu cerca de 270 pessoas — a maioria agentes públicos de cidades catarinenses — no auditório do TCE/SC.

A transparência, por meio da ampla publicidade dos atos, a eficiência, a observância às leis (estado de direito), a responsabilidade e a prestação de contas são as principais características da governança aplicadas aos convênios, segundo Remilson Soares Candeia, secretário-geral adjunto da presidência do TCU, que abordou os riscos e controles dos convênios públicos. Para ele, o desvio de finalidade, caracterizado pela destinação de recursos para objeto diferente daquele ajustado, é um dos principais riscos da gestão de recursos recebidos por meio de convênios. Considerada irregularidade gravíssima pelo Tribunal de Contas da União, pode determinar que as contas sejam julgadas irregulares e ensejar que o órgão ou entidade beneficiada pelo convênio tenha que restituir os valores incorporados ao seu patrimônio.

A inexistência do nexo entre a receita e despesa, causado, entre outras situações, pela transferência de recursos para fornecedor diverso do constante na nota fiscal, entrega de objeto diferente do licitado e pago ou por despesas anteriores à celebração do convênio, é outro fator de risco dos covênios que pode implicar na instauração de tomada de contas especial.

Remilson Candeia ainda fez um alerta sobre a responsabilidade do gestor que celebra o convênio e de seu sucessor. “Em havendo mais de um responsável durante a vigência do ajuste firmado com a União, cada um deve prestar contas dos valores respectivamente geridos, sem embargo da competência de o último gestor encaminhar a prestação de contas final de todo o convênio”, explicou. O antecessor deverá lavrar termo em que constem os convênios ainda vigentes, os valores aplicados, os saldos existentes e a prestação de contas parcial, além de poder comprovar que o sucessor recebeu o documento. Ao sucessor, reiterou Candeia, compete a responsabilidade pela aplicação dos recursos recebidos e administrados em sua gestão.

Controle interno

Luiz Geraldo Santos Wolmer, auditor federal de controle externo do TCU, destacou os conceitos relacionados ao controle interno e gestão de riscos e apresentou um roteiro para implantação de controles internos pela Administração Pública, com oito passos fundamentais, baseado em um modelo já consagrado. “Essa iniciativa [implantar o controle interno] pode ser tomada sem muitas sofisticações e sem grandes investimentos. É muito mais uma questão de cultura, abordagem e iniciativa”, ponderou Wolmer, na tentativa de mostrar a simplicidade da proposta.

O primeiro passo é a criação do ambiente que deve contemplar gestão proativa e valores éticos e integridade, além de dispor de estrutura adequada, segregação de funções e gestão de pessoal que valorize a capacitação, a avaliação de desempenho e medidas tempestivas para desvios do “tom do topo”. “Qualquer desvio de conduta tem que ser conhecido e tratado”, explicou o auditor federal de controle externo.

O segundo é a definição de objetivos da organização, que também envolve os seus processos de trabalho e projetos. Esta fase deverá contemplar, entre outros aspectos, o incentivo ao planejamento em todos os níveis e definição de metas e indicadores, divulgação e incentivo ao controle social dos resultados e gerenciamento de riscos, que começa na definição da estratégia, tendo os altos gestores como responsáveis pela gestão dos riscos estratégicos. “Eu ganho mais um parceiro no controle e não me custa nada porque é a própria sociedade que está fazendo isso para mim”, avaliou Wolmer ao reiterar a importância do gestor estimular o controle social na formatação do controle interno.

A terceira etapa consite em identificar, para cada objetivo, os eventos de risco — o que pode acontecer —, seus impactos — as consequências — e suas causas, que podem ter como fonte de riscos pessoas, processos, sistemas e até eventos externos. “O que temos que atacar são as causas, porque aí se elimina toda a cadeia [impactos] para frente” (Saiba mais 1).

A avaliação dos riscos, com base em matriz de impacto e probabilidade, a seleção das respostas básicas — evitar, transferir, mitigar (diminuir o risco) ou aceitar os riscos —, e o estabelecimento dos controles internos, momento em que são definidas as políticas, procedimentos, atribuições, segregação de funções e controles de acesso a recursos e registros são as três próximas fases do roteiro apresentado por Wolmer.

Um exemplo clássico de transferência de parte dos riscos de uma organização para terceiros no âmbito da Administração Pública é a tercerização de atividades. “Mas cuidado porque os riscos de reputação e imagem não são intransferíveis”, alertou o palestrante, ao lembrar de situações de insatisfação dos usuários com empresas públicas responsáveis por serviços de água e luz.

O sétimo passo trata do processo de informação e comunicação, onde o controle interno assume o papel de base para a tomada de decisão. “A qualidade da informação afeta a habilidade para tomar decisões apropriadas e a comunicação deve ocorrer entre todos os níveis e em todos os sentidos na entidade”, alertou o auditor federal do TCU, que apontou a atividade de monitoramento como última etapa do seu roteiro para implantação de controles internos. “Envolva os gestores e a Auditoria Interna no monitoramento dos riscos e controles internos, cobre responsabilidades — é todo mundo cobrando de todo mundo”, defendeu o palestrante.

Licitações e contratos

Alexandre Barreto de Souza, da Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas do TCU, falou sobre a gestão de riscos e o controle no âmbito das licitações e contratos públicos. A ideia da abordagem era identificar os principais riscos no processo de contratação de bens e serviços e mapear as causas, efeitos e possíveis ações de controle.

“A Administração Pública é capaz de induzir mudanças no padrão de produção e consumo”, destacou Souza sobre os reflexos do poder de compra do setor público na implantação de políticas e na otimização do gasto público. Para se ter uma ideia, na esfera federal — administração  direta — o poder público gastou R$ 72,6 milhões com bens e serviços, por meio de 231,8 mil processos licitatórios, em 2012, o que traduz o impacto dessas aquisições na economia nacional.

Falhas de planejamento, ausência de mapeamento de riscos e de um ambiente de governança não propriamente desenvolvido estão na origem da maioria dos problemas que atingem as aquisições públicas, avaliou o palestrante. Para ele, a melhora desse cenário está na implantação de controles adequados, sem excesso de burocracia, que permitam que o objetivo da atividade de aquisição seja alcançado. “Excesso de controle pode ser até mais prejudicial do que a falta de controle”, alertou.

Quanto à importância estratégica da fase de planejamento, que antecede a etapa externa — a licitação que vai escolher o fornecedor —, Souza fez um alerta sobre o papel do gestor público. Depois da definição clara da necessidade do órgão contratante em sintonia com o interesse público, cabe ao gestor ir ao mercado fornecedor e identificar quais são as soluções possíveis, para depois definir o modelo de contratação com bom aproveitamento dos recursos financeiros e humanos. “Na maioria das vezes, parte-se da definição da solução, antes mesmo de se ter o problema claramente identificado”, observou.

Tempestividade, qualidade e quantidade, com requisitos de sustentabilidade, sem ser direcionada a um interessado, para promover o princípio da igualdade de participação, e economicamente vantajosa. Estas são as diretrizes que deverão conduzir o gestor na fase de planejamento, segundo o palestrante.

A gestão contratual — fase final do processo de aquisição — também assume importância fundamental. Souza destacou que é nesse momento que a administração pública deve verificar se os produtos foram entregues e se os resultados pretendidos com a contratação foram alcançados. “A qualidade da gestão contratual depende, em grande medida, dos trabalhos desenvolvidos na fase de planejamento”, lembrou o servidor do TCU.

Ao propor um exercício de análise de riscos no âmbito das aquisições públicas, mais uma vez o planejamento deficiente apareceu em primeiro lugar, durante a apresentação de Souza. A situação pode gerar como consequências uma aquisição que não atende a necessidade prevista, aditivos, preços não compatíveis e desperdício de recursos. O estabelecimento de um plano de aquisições anual foi uma das sugestões de controle apontadas pelo palestrante para evitar esse risco.

Orçamento que não corresponde à realidade de mercado, restrição indevida à competividade e deficiências na gestão e fiscalização foram outros riscos apontados no âmbito das contratações públicas. Entre as ações de controle que Alexandre Barreto de Souza destacou para eliminar esses problemas estão a construção de bancos de dados com os preços das contratações já realizadas, a prática de exigir condições de habilitação em consonância com a lei e jurisprudência — especificações precisas e correlatas com o objeto — e a alocação e definição dos papéis na gestão e fiscalização dos contratos.

Saiba mais: As fontes de vulnerabilidades:

• Pessoas — sem capacitação, desmotivadas
• Processos — sem segregação de funções
• Sistemas — obsoletos, sem manual
• Estrutura organizacional — falta de clareza das funções
• Infraestrutura — instalações/leiaute inadequados
• Tecnologia — sem proteção contra espionagem
• Evento externo — mudança climática brusca

Fonte: Controle Interno e Gestão de Riscos – Luiz Geraldo Santos Wolmer

Via Assessoria de Imprensa